中国电改十年 再陷停滞
来源：经济观察报 | 0评论 | 5704查看 | 2012-12-10 17:29:00
1885年，美国物理学家威廉·史坦利开发出了世界上第一个可商业应用的变压器。这一发明宣告了电力供应可以克服最大距离和负荷的限制，而此前，正因为这一限制，各地的电力用户往往都是依赖距离他们不远处的小型发电站。那时所有发电站都是“分布式”的，规模较小，彼此很少连接。
一年后，史坦利在马萨诸塞州的大巴灵顿示范了这种革命性的技术，电力从发电站生产(发电)，经过变压器变成高压电，通过高压输电网络(输电)，再经过变压器变成低压电力，进入低压电网(配电)后点燃了大巴灵顿市商店和居民家的大约150盏电灯(售电)。此后不久的1891年，世界上第一条三相高压输电线路在德国法兰克福正式投入商业运营。
全球电力系统运营模式自此被固定下来，直到今日。
电力是一件特殊的商品，从生产到用户使用要经历发电、输电、配电、售电四个环节，这四个环节必须一瞬间完成，并且需要时刻保持平衡。对于电力用户而言，用电有一定规律性，也有一定随意性。需求量大，电网负荷就大，需求量小，电网负荷就小。面对这样复杂多变电力需求，电力网络系统必须通过复杂的技术手段来满足用户的需求。
电力商品这种特殊性，使得电力系统中各个成员之间相互紧密联系，任意一个成员的操作，都将对电力系统产生影响。例如不久前印度大停电的直接原因就是印度北方邦、哈里亚纳邦和旁遮普邦超额用电导致电网整体瘫痪。电力市场的运行不同于其他大宗商品市场，要求电力的生产、交易、消费具有计划性，来保证电力生产和消费做到即时平衡。
电力商品的特殊性、电力网络的规模化和网络化的运行特点、电力系统在技术上的复杂性，再加上电力对于一个国家的重要性和战略价值，使得电力系统的安全、稳定运行成为了电力系统发展过程中压倒性的驱动力。因此，世界大多数国家在其电力网络诞生之初，往往都是由国家实施垄断运营，时至今日，尽管各国都曾经历不同程度的电力市场化改革，但为维持电力网络的稳定运行，不少国家的电力系统依然存在不同程度的垄断经营。
尽管如此，垄断带来的低效和浪费，也将直接拖累国家整体经济运行的效率。此外，电力系统也关系到构建在其之上的产业结构。因此，打破垄断，对电力网络系统进行市场化改造，也成为全球范围内一种趋势。
对中国而言，尽管十年前曾大刀阔斧地启动了电力改革，但如今电力系统的改革却因种种原因处于停滞状态之中。回顾往昔经验，对比时下海外电力行业发展的最近新趋势，不仅关系到电力行业的发展，也关系到中国未来国民经济的发展方向。
“偶然性”启动
历史的发展中，人们很难界定偶然和必然之间的关系。十年前，中国的电力改革始于一次偶然，却也是必然，这始于二滩水电站当时所面临的困境。
当时四川二滩电站作为雅砻江和金沙江上游水电资源开发中的首个大型项目，总装机330万千瓦。按照设计，3年内二滩本应该可发电322亿千瓦时，但因为当时中国刚刚经历亚洲金融危机，电力需求并不旺盛，实际只发了132亿千瓦时。由于电力消纳不掉，而计划外发的电一度只有2～3分钱，二滩一投产就面临亏损，大半生产能力只能以弃水方式白白浪费掉。
当时的国家电力公司既管理和运营电网，又有自己下属的发电厂，在调度中往往会优先满足自己的电厂发的电上网。电力公司以省为实体，各省电网之间很多没有连通。即便连通，之间也形成了市场壁垒。各省都有自己的小算盘，为了增加财政收入，都愿意用本省发的电。
以三峡水电站为例，当时也面临电力消纳不掉的问题，为了解决三峡电力的出口，国家甚至组织专人去各省游说，希望消纳一部分三峡电，但几乎处处碰壁。
据前国家能源局长张国宝回忆，当时找重庆，重庆称为三峡建设移民做了很大的牺牲，不愿再承担消纳电力的负担。找湖北，湖北称自己水电丰富，不需要。找河南，河南称煤炭资源丰富，主要以火电为主。找江西、安徽，他们都称自己是农业大省，用不了太多电。只有江、浙、沪没有拒绝三峡水电。
在到处存在垄断壁垒的背景之下，大规模跨区域输送电力，成为难以解决的体制问题。
1999年4月19日，时任国家主席的江泽民到四川西昌观看卫星发射，活动结束后，余兴犹存，便启程前往附近不远处的二滩水电站考察，了解到这一情况后，心痛不已。“现在一边用煤发电，一边却建好了水电站把水白白放掉，这种做法不可理解，世界上有哪个国家会这样做？”据曾担任国家计委主任的曾培炎回忆，回到北京后的江泽民立即把他叫去这样询问道。
随后一场解决西部电力外输，同时解决东部经济发达省份用电瓶颈的工程开始酝酿，电力改革的萌芽产生。
2000年6月，国务院三峡工程建设委员会召开第九次会议，在讨论研究三峡的电力消纳和分配问题时，时任国家总理的朱镕基指出：“电力行业‘省为实体’的改革已走样为省间壁垒，电力资源优化配置出现了很大障碍，必须重新审视。解决三峡的电力消纳问题要结合制定‘十五’规划以及我国电力管理体制改革通盘考虑。”会议决定，由国家计委牵头，会同国家经贸委、财政部、国务院体改办以及国家电力公司等有关部门和单位，尽快研究提出电力体制改革方案。此时，在权力顶层的意志下，借势西部大开发这一国家整体战略利益的驱动，电力改革在外部“非利益共同体”机构的参与下，终于蹒跚起步。
几经调研和讨论，电力改革方案终于在2000年底正式上报。方案将“打破垄断，引入竞争”确定为电力体制改革的总目标，力图实施厂网分开，竞价上网，建立竞争，开放区域电力市场，改变电网企业独家购买电力的格局等等。由于电力改革牵涉面广，各方利益需要妥协和平衡，方案上报后一度陷入停顿，后来在江泽民的多次过问下，才将电力改革推进下去。
2002年3月，国务院正式批准发布了“国发5号文件”。年底，国务院又正式批复《发电资产重组划分方案》，在原国家电力公司的基础上，成立了两家电网公司，五家发电集团公司和四家辅业集团公司。
自此，电力体制改革终于艰难成行。
十年喜忧
不同的国家，其电力改革的主要目标各不相同。对于发达国家而言，电力供给相对饱和，电力需求增长放缓，其主要改革目标是解决由电力系统自身特殊性导致的自然垄断所带来的无效率问题，焦点始终是降低电价。改革的首要目标是提高效率，为客户提供更多的选择和提高系统的安全可靠性，而提供充足的发电容量、新增发电设施和吸引投资则是次要目标。
但是，对于中国这样的发展中国家而言，电力改革的焦点首先是新增电力设施，满足经济起飞的电力需要。围绕这一点，如何吸引电力投资，建设充足的发电容量，才是关键所在，降低电价、提高效率和为客户提供更多的选择则成为次要和后继目标。
如果以这一点为标准，尽管中国始于2002年的电力改革，被人诟病为“体破，但制度不破”的改革，但依然是成功的。这一切都归功于原国家电力公司的“体破”，所带来的“厂网分离”，使得发电企业获得了相对平等的入网机会，而更开放的市场意味着更多的资本涌入，带来了更加激烈的竞争。包括国企、外资、中外合资、民企等各种所有制企业纷纷涌入发电投资，其中也包括大量非电力企业，例如香港华润、台湾的台塑、煤炭行业，也办了一些电厂。
开放的市场带来百舸争流的局面，让中国电力工业发展进入了快车道。2002年，中国电力装机容量仅为3.57亿千瓦，十年后，已经超过10.5亿千瓦，增长了两倍多，满足了国民经济与社会发展在城镇化、重工业化阶段对于电力的翻番式需求，支持了中国经济的十年增长。
发电市场充分有效的竞争，也让发电企业走向了节约化发展的道路，不仅电力装机建造成本逐年下降，发电效率也逐年提升。根据电监会研究室课题组的数据显示，电改启动两年后，中国燃煤发电机组的平均供电耗煤水平已经赶上美国，如今已经达到世界先进水平。对比之下，中国电力网络的线损率却比美国高1.2个百分点(高17%)以上，而且多年来一直保持这样的差距，甚至略有扩大。
市场的巨大力量让人叹为观止，但可惜的是中国电改的市场化尝试却
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