总量控制制度作为控制碳排放的一项重要措施，在国外应对气候变化立法中占有重要地位。欧盟在2003/87/EC指令和2009/29/EC指令的基础上，针对碳交易形成了一套完善的法律体系。2011年以来，我国碳交易试点地区相继出台了地方性法律规范，涉及总量控制与配额交易制度，但各地认识不尽相同，如果能够在国家层面，从法律上对地方政府的实践探索加以规范，有助于推动我国碳交易市场的健康、有序发展。

　　本文通过剖析碳排放权交易试点省市的具体做法，借鉴国外总量控制与配额交易的立法原则、基本法律制度、具体制度设计及监管机制等，重点分析了碳排放权的界定、总量控制制度的管理体系、总量目标设置、配额分配、调控机制、监督机制、法律责任、事后评估等问题，最后针对我国开展碳排放总量控制工作提出对策建议。

　　碳排放权的界定

　　碳排放问题的根源在于权利界定不清，目前我国的法律制度尚未对此进行明确界定。碳排放权交易试点省份颁布的《碳排放交易管理办法》，只有广东省对“碳排放权”进行了初步界定。碳排放权界定难的原因在于：首先，由于我国的法律制度尚未界定碳排放权，使得地方实践缺乏依据；其次，碳排放权的权利属性比较复杂，其私权属性和公权属性对碳交易规则的设计影响较大，地方难以抉择；再次，碳交易试点省市都提出要搞总量控制与配额交易，但结合实施细则我们不难发现，地方政府对于总量控制与配额交易，以及核证减排量交易概念认知存在混淆，有必要在国家层面对碳排放权进行明确界定，统一认识，以避免碳交易试点陷入误区。

　　本文认为，碳排放权的界定应解决三个问题：第一，碳排放的权利属于谁？应该分配给谁？这是进行配额分配的前提条件，是属于公共资源，还是属于现有排放企业，是否包括新进入企业，这些都需要明确界定。第二，需要明确碳排放权的类型，排放权是来自于配额分配，还是核证减排量？第三，关于碳排放的存量和增量权利是否等同？是采取“老人老办法，新人新办法”区别对待，还是对已有企业和新进入企业采取统一标准，亦需要通过立法加以明确。

　　总量控制制度的管理体系

　　控制碳排放是一项全新的工作，需要一定的组织体系、制度基础开展相关工作。通过立法确定总量控制的法律地位，在国家层面建立碳排放管理体系，十分必要。从国外经验来看，通过立法形式明确管理机构与管理主体，引入第三方机构管理。澳大利亚新南威尔士和美国加州都用立法的形式明确规定了监管主体，并且都是以一个机构为主导，协调管理全部范围内的碳排放权交易。这种方法在排放控制的初期推广具有很大的促进作用，有利于减少行政部门间的冲突，提高了行政效率。欧盟排放交易体系建立了独立的欧盟中央管理处（The EU Central Administrator）对欧盟成员各国的国家配额计划进行审批，并运用欧盟独立交易系统（Community Independent Transaction Log）对二氧化碳交易进行监测和管理，对系统运作成效进行评估。

　　管理模式选择。在管理模式上，欧盟碳排放交易机制采取了集中和分权相统一的管理模式。EU-ETS覆盖27个主权国家，经济水平、政治体制和产业结构等方面差异较大，很难完全统一，于是欧盟碳排放权交易机制并没有直接指定成员国的排放权监管机构, 而是仅对监管机构的权利义务职责做了原则性的规定, 成员国可以享有一定灵活性的自主权，根据本国国情设计监管机制。完善的协调机制是集中与分权相结合的管理模式运行顺畅的保障。欧盟委员会通过发布多项关于排放交易的指令，为欧盟碳排放权交易机制奠定了法律基础，确定了各成员国实施排放交易时应当遵循的共同标准。美国实行分散式管理。美国因为没有统一的全国碳交易市场，也就没有设置相关的联邦管理机构，由各个区域碳排放组织或者地方政府自行设置机构管理碳排放交易。

　　我国碳排放交易试点省市均明确当地发展和改革委是碳交易的主管部门。由于碳交易的专业性较强，政府缺乏相应的专业知识，为防止政府失灵，引入第三方监管机构十分必要，对配额分配、企业排放量进行监测，保证政策的公平、公正。从法理上说，自己监督自己往往是不利的，因而必须设置外部监督。在我国的法律体系中，由第三方机构对法律行为进行监督的立法体例比较常见，因而建议我国引入第三方监督机构对碳排放总量控制相关工作进行监督。

　　总量目标设置

　　管制气体种类。从国外经验来看，对哪些气体排放具备监测能力是选择其是否作为管制对象的重要因素。2003年欧盟排放交易指令规定,EU-ETS 在第一阶段调控的温室气体种类只限于二氧化碳, 这取决于欧盟当时的排放情况和监测能力。但在技术成熟的前提下，如果将更多种类的温室气体纳入管控范围，可以进一步降低减排成本。如美国RGGI、加州碳排放交易体系，交易气体种类则涵盖了《京都议定书》规定的六种温室气体。

　　当前，试点省市都选择了二氧化碳作为管理控制气体，而未涉及其他温室气体。在国家层面，应当在考虑排放监测能力的基础上，明确我国应该管制的温室气体种类，以引导地方开展相关工作。

　　总量目标设置。总量控制目标的形式，主要有两类：（1）绝对量目标。面临的最大问题是总量目标应该允许多大的灵活性。（2）相对量目标。包括每单位产出，部门交易量，组合标准，如可再生能源份额，可再生能源证书等。

　　深圳提出建立“可调整的”总量控制体系，其实质仍属于相对量目标。虽然目前各试点省市总量设定的方法并不完全相同，但是大致的思路都是，结合各地能源消费总量目标、碳强度减排目标、GDP增速这三方面的参数设定。试点省市对碳抵消都做了规定，差别在于允许的抵消比例有所不同：深圳市和广东为10%，上海允许5%。严格的碳抵消规定有利于实现总量控制目标，特别是减少本地的排放。

　　涵盖行业。欧盟碳排放交易涉及行业较广泛，第一阶段就包含了能源业、耗能 20MW 以上的炼油、水泥、钢铁、陶瓷、玻璃以及造纸等行业，到第二阶段调控范围扩大到交通、化学、铝等行业，最近又尝试将航空业纳入管制范围。涉及行业越广，减排效果越好，而且市场越大，交易的成本越低，碳价格也会越稳定。美国的强制碳交易制度则比较保守，多集中在电力产业，如加州碳排放交易体系和RGGI。

　　试点省市总量控制的涵盖范围均有所不同，与当地的产业结构有明显关联。深圳将工业、建筑以及交通业纳入强制减排范围，上海纳入了包括钢铁、石化、化工等在内的工业以及航空、机场、铁路、宾馆、金融等行业在内的非工业。广东则主要以水泥、钢铁、陶瓷、石化等高能耗、高排放行业为主。

　　由于各省市的具体情况和减排目标各有不同，所以，在国家层面很难对总量控制范围和目标设置做出统一安排，但需要地方将总量目标制定的过程公开。为建设国内统一的碳交易市场，应通过立法规定国家核证自愿减排量的统一标准。

　　配额分配

　　分配的目标是保证碳排放权初始分配的公平性。理论上，配额分配应坚持以下基本原则：（1）必须保持对减排的激励，包括对早期行动的激励；（2）不能对寻租活动或其他削弱体系的活动提供持续激励；（3）对于企业和政府来说成本最小化，促进市场效率；（4）因地制宜，结合当地的能源结构与排放特征设计合理的配额分配方式。

　　分配方式。不同的配额分配方法，会产生不同的经济影响和政策效果。免费分配，容易获得企业支持，政治上具可行性，但有悖于公平性。欧盟初始分配都采用无偿的方式，欧盟排放权交易机制指令规定：在第一阶段，至少 95%的配额要无偿发放；第二阶段，至少90%的配额要无偿发放。对企业而言，碳排放权的无偿分配实质上是一种变相补贴，政府的权力资源易产生权力寻租。其次，无偿分